¿Desarrollo a medida o parametrización de una solución de mercado? Opciones para modernizar un SIAF

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Una de las principales definiciones que deben realizar los responsables de los proyectos de SIAF en la región es establecer cuál será el camino para su modernización. En forma esquemática las principales opciones para implementar un SIAF son al menos las siguientes cuatro alternativas: 1) desarrollo a medida; mediante la utilización de recursos internos, denominada estrategia “in house”; 2) desarrollo a medida por medio de firmas proveedoras de consultores; 3) desarrollo a medida mediante la tercerización de la construcción del software a firmas privadas, y 4) parametrización de una solución de mercado, habitualmente denominadas soluciones “world class” o “Commercial-off-the-Shelf “ (COTS).

A continuación se indican las principales características de cada alternativa.

1. Desarrollo a medida mediante estrategia “in house”. En esta opción el gobierno, generalmente a través de un equipo de proyecto en el ámbito del Ministerio de Hacienda, es responsable directo del desarrollo del sistema. Para ello debe contratar consultores individuales de distintos perfiles (funcionales, analistas de sistemas, desarrolladores, arquitectos de software), generalmente bajo una modalidad contractual por actividades, o por productos asimilables a actividades. En esta opción el gobierno es responsable de: i) administrar, incluyendo el proceso de selección y contratación, a los distintos consultores individuales; ii) dirigir y coordinar las actividades de cada uno de los consultores; iii) asegurar  la calidad en el proceso de desarrollo del software; iii) realizar varios ciclos de pruebas funcionales y de desempeño, y iv) definir y ejecutar la estrategia de mantenimiento una vez puesto el sistema en producción. A su vez, en esta modalidad de construcción del software, el gobierno debe asumir en forma completa el costo de las correcciones y/o modificaciones que se deben realizar sobre el software causados por los errores que puedan detectarse en su puesta en producción.  Esta opción de desarrollo fue muy común en los países de América Latina en la década pasada, siendo posible observarla en los casos de Perú, República Dominicana y Uruguay. 

 

2. Desarrollo a medida por medio de firmas proveedoras de consultores. Esta opción considera la contratación de una firma de consultora, la cual provee de horas hombre de distintos tipos de especialistas para el desarrollo del proyecto.  En esta modalidad disminuye el costo administrativo interno relativo a la gestión de los consultores, manteniéndose bajo la responsabilidad del gobierno el gerenciamiento de todas las actividades para la construcción del sistema. Por lo tanto, el equipo de proyecto es responsable de: i) definir el perfil de los consultores necesarios para el desarrollo del sistema (tanto funcionales como tecnológicos), ii) elaborar los Términos de Referencia para la contratación de las firmas proveedoras de consultores, iii) administrar los contratos con las empresas proveedoras de consultores, v) realizar ciclos de prueba funcionales y técnicos para asegurar la calidad del software, y vi) definir y ejecutar la estrategia de mantenimiento una vez puesto el sistema en producción.  Al igual que en la opción anterior el costo de realizar correcciones y/o modificaciones al software por errores detectados en producción es a cargo del proyecto. Por su parte, las firmas consultoras son responsables principalmente de: i) contratar y administrar a los consultores requeridos por el proyecto; ii) asegurar la calidad técnica de los especialistas; y iii) cumplir con los niveles de servicio definidos en los términos del contrato. Bajo este esquema la responsabilidad de las firmas externas se limita a poner a disposición del proyecto los perfiles requeridos, pero no es el responsable primario del logro del resultado final, es decir el desarrollo del sistema, cumpliendo con los plazos, costos y calidad definidos. Si bien la forma habitual es la contratación de firmas consultoras para la provisión de horas hombre de consultores también es posible observar casos donde esta modalidad se ejecuta en forma complementaria entre el gobierno y universidades públicas, como es el caso de Brasil con la Universidad de Brasilia para el desarrollo del SIOP y de Argentina con la Universidad Nacional de La Plata para el desarrollo del e-SIDIF.

 

3. Desarrollo a medida mediante la tercerización del desarrollo. En esta opción el desarrollo del sistema se terceriza a una firma, o fábrica de software, la cual debe entregar un producto con un alcance definido, contra el pago de un precio establecido, independiente del esfuerzo humano o por tipo de especialista que requiera el desarrollo del sistema completo. Este modelo de desarrollo requiere de fuerte capacidades institucionales del equipo de proyecto para elaborar especificaciones funcionales y técnicas que permitan el desarrollo del software por parte de un tercero, así como la gestión de niveles de servicio, procesos de testing y gestión de garantías.  El equipo de proyecto es responsable de: i) realizar la definición de los principales aspectos funcionales y técnicos, generalmente contenidos en el modelo conceptual del sistema, ii) brindar apoyo en todo el proceso de diseño y construcción del sistema a la fábrica de software a cargo del desarrollo, iii) realizar  el testing y validación de los productos entregados por el proveedor, iv) aplicar los criterios de garantía definidos de los productos entregados, tanto en forma individual como del sistema integrado. En el caso de la fábrica de software sus responsabilidades incluyen: i) disponer  de todos los perfiles necesarios para el desarrollo de los productos contratados; ii) cumplir con los niveles de servicio contractuales; con el fin de entregar en plazo y con niveles de calidad aceptables los artefactos para el desarrollo del sistema, iii) establecer metodologías y mecanismos necesarios para asegurar la calidad del software generado; iv) corregir las incidencias del software por errores o mal funcionamiento durante el periodo de garantía a su propio costo;  y v) definir, adquirir e instalar  la infraestructura de hardware y software requerido en el desarrollo y testing del sistema. Esta opción de desarrollo fue utilizada en el caso de Chile para el desarrollo del SIGFE 2.0. El desarrollo del sistema fue adjudicado a un consorcio de firmas, mediante un contrato de 1 año de plazo, con la posibilidad de extender el plazo hasta un 1 año adicional, sin incrementar el valor del contrato, situación que efectivamente sucedió.

 

4. Parametrización de una solución World Class

Bajo esta opción el proceso de desarrollo del SIAF consiste en la parametrización de una solución de mercado o World Class, generalmente de tipo ERP. Bajo esta alternativa los plazos deberían ser menores a los plazos de estrategias de desarrollo a medida, pero el proceso de parametrización puede implicar tanto ajustes a los procesos funcionales del sector público como a la propia  solución de mercado. Por lo tanto este proceso también insume tiempo para su ejecución.  En este modelo también se requiere una fuerte capacidad institucional en el equipo de proyecto del gobierno, quien es responsable de: i) definir las principales características funcionales y técnicas, generalmente contenidos en el modelo conceptual del sistema, , ii) brindar apoyo en todo el proceso de parametrización a la firma consultora contratada a tal fin, iii) establecer y gerenciar los niveles de servicio requeridos; iv) realizar ciclos de testing y validación de los productos entregados por el proveedor, En el caso de la firma consultora sus principales responsabilidades incluyen: i) proveer todos los perfiles necesarios para la parametrización de la solución; ii) asegurar los niveles de servicio contractuales; con el fin de entregar en plazo y con niveles de calidad aceptables los módulos de la solución World Class parametrizados,  iii) establecer los mecanismos necesarios para asegurar la calidad del aplicativo parametrizado; y iv) asumir el costo de las correcciones de las incidencias del software por errores o mal funcionamiento durante el periodo de garantía. Esta opción de desarrollo es de aplicación más común en países en desarrollo de África o Medio Oriente. También es habitual en países desarrollados, tales como Francia, Alemania y el Reino Unido, donde las características del sector público promueven una gestión pública con mayor autonomía en relación a la gestión presupuestaria en cada agencia pública. En el caso de América Latina, en el año 2013 Panamá y Nicaragua iniciaron proyectos destinados a parametrizar soluciones de marcado para renovar sus SIAF que en estos momentos se encuentran en proceso de ejecución.

 

A su vez, en todos las alternativas señaladas, el equipo de proyecto es responsable de definir, adquirir e instalar el software de base y el hardware necesario para contar con un sitio de pruebas equivalente al sitio de producción. Contar con un site de pruebas dedicado es un factor de suma relevancia para asegurar un correcto funcionamiento en producción del sistema desarrollado. De forma esquemática es posible señalar las principales características de forma comparada, tal como se indica en el Cuadro N° 1.

 

Cuadro N° 1. Principales características de las alternativas de desarrollo de un SIAF

 

Característica

1. Desarrollo “in house”

2. Desarrollo con firma proveedoras de Consultores

3. Desarrollo Tercerizado

4. Parametrización World Class

1. Equipo de Proyecto

Equipo Interno para el gerenciamiento, administración  y desarrollo del sistema

Equipo Interno para el gerenciamiento y coordinación + consultores externos provistos por firma consultora    

Equipo Interno para el gerenciamiento + fábrica de software 

Equipo Interno para el gerenciamiento + firma consultora para parametrizar el aplicativo

2. Principales Costos Asociados

Equipo de gerenciamiento + equipo de administración + equipo de desarrollo + adquisición de software de base y hardware para ambiente de desarrollo y testing.  

Equipo de gerenciamiento + equipo de administración + contrato con firma proveedora de consultores + adquisición de software de base y hardware para ambiente de desarrollo y testing.  

Equipo de gerenciamiento +  contrato con fábrica de software + adquisición de base y hardware para ambiente de testing.  

Equipo de gerenciamiento +  contrato con firma consultora para parametrización del aplicativo + adquisición de base y hardware para ambiente de testing.  

3. Garantía del Desarrollo

Resolución de errores y mejoras al desempeño del aplicativo con recursos propios del proyecto.

Resolución de errores y mejoras al desempeño del aplicativo con recursos propios del proyecto y consultores externos.

Resolución de errores y mejoras al desempeño del aplicativo a cargo de la fábrica de software durante el periodo de garantía (6 a 12  meses)   

Resolución de errores y mejoras al desempeño del aplicativo a cargo de la firma consultora durante el periodo de garantía (6 a 12  meses)   

 

De esta forma, los decisores públicos al momento de definir la estrategia de desarrollo o actualización de un SIAF deben seleccionar entre estas alternativas para el desarrollo del proyecto. A su vez, es necesario considerar que el SIAF posteriormente requiere servicios de mantenimiento correctivo y evolutivo en producción. Para esta etapa es recomendable adoptar el mismo modelo que para el desarrollo, para de esta forma aprovechar el conocimiento y experiencia del equipo de desarrollo, así como generar economías de escala en la transición de la etapa de desarrollo a la etapa de producción. 

 

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Comentarios

Excelente nota de opinión! Da un panorama general sobre las ventajas y desventajas a la hora de desarrollar e implementar SIAF.

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